Raport NIK dotyczący funkcjonowania systemu przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu – Analiza

UWAGA!!! Artykuł został zaktualizowany na podstawie wyjaśnień i prośby o sprostowanie, przekazanych przez Wydział Prasowy – Biuro Komunikacji i Promocji – Ministerstwa Finansów

Przeciwdziałanie praniu pieniędzy (AML) i finansowaniu terroryzmu (CFT) stanowi kluczowe zadanie państwa w obszarze ograniczania przestępczości i zapewniania bezpieczeństwa. Zgodnie z raportem Basel AML Index 2022, Polska znalazła się na 9. pozycji spośród 31 państw europejskich, co wskazuje na jej obecność w pierwszej dziesiątce krajów o najwyższym ryzyku w tym zakresie. Warto zaznaczyć, ze według Raportu Basel Index 2024 Polska poprawiła swoją pozycję o 5 miejsc w rankingu, w porównaniu do danych z 2022 r., co świadczy o postępach.

Najwyższa Izba Kontroli (NIK) przeprowadziła kontrolę o sygnaturze P/24/010, mającą na celu ocenę skuteczności działania krajowego systemu AML/CFT w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r.. Wyniki tej kontroli, opublikowane 2 lipca 2025 r., wskazują, że system funkcjonował w sposób niewystarczający, a część zadań nie była realizowana w pełni prawidłowo i rzetelnie.

Zidentyfikowano luki prawno-organizacyjne i nieprawidłowości w działaniach zarówno Ministra Finansów (MF) i Generalnego Inspektora Informacji Finansowej (GIIF), jak i innych podmiotów zobligowanych do kontroli. GIIF w komunikacie z 3 lipca 2025 r. podziękował NIK za kontrolę, podkreślając jednocześnie odmienną opinię w szeregu kwestii oraz wskazując na ciągłe dążenie do doskonalenia systemu.

Krajowa Ocena Ryzyka (KOR) i Strategia Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy i Finansowaniu Terroryzmu

NIK negatywnie oceniła opóźnienia w opracowywaniu i aktualizowaniu Krajowej Oceny Ryzyka (KOR) oraz Strategii AML/CFT. Druga edycja KOR została opracowana z ponad dwuletnim opóźnieniem w stosunku do wymogów ustawowych, co oznacza, że nie spełniono wymogów art. 25 ust. 3 ustawy AML/CFT. Projekt Strategii AML/CFT, korespondujący z KOR z 2019 r., został opracowany dopiero po 13 miesiącach od jej podpisania przez Ministra Finansów.

Ponadto, NIK krytycznie oceniła brak realizacji znacznej części wyznaczonych w strategii działań do 30 czerwca 2024 r., w tym tych dotyczących optymalizacji analiz operacyjnych i uregulowania działalności kantorów internetowych. Stwierdzono również, że do 24 grudnia 2024 r. GIIF nie opracował projektu strategii odnoszącej się do KOR z 2023 r..

GIIF w swojej odpowiedzi zauważa, że NIK nie sformułowała zarzutów co do merytorycznego zakresu KOR, uznając go za prawidłowy, a jedynie w kwestii terminów wdrożenia. GIIF wskazał, że aktualizacja KOR w listopadzie 2023 r. była wynikiem kompleksowej analizy zmienionych uwarunkowań operacyjnych, w tym napływu uchodźców z Ukrainy i związanej z tym migracji, co wymagało przebudowy niektórych części dokumentu i wydłużyło czas jego opracowania. GIIF podkreślił również, że przepisy prawa nie narzucają sztywnego terminu opracowania Strategii w oparciu o KOR.

Kontrola instytucji obowiązanych

NIK stwierdziła, że Minister Finansów nie zapewnił odpowiednich warunków organizacyjno-technicznych, w tym zasobów kadrowych i informatycznych, dla efektywnej realizacji zadań GIIF. Krytycznie oceniono fakt, że czynności kontrolne w instytucjach obowiązanych były realizowane przez pracowników nieposiadających formalnie udokumentowanych kwalifikacji w zakresie metodyki prowadzenia czynności kontrolnych i audytowych. NIK zauważyła, że wymiana prawie całej obsady kadrowej w Wydziale Kontroli DIF, z zatrudnieniem nowych osób bez wcześniejszych kwalifikacji kontrolnych, mogła ograniczać liczbę przeprowadzanych kontroli.

Ponadto, NIK wskazała na niewystarczającą koordynację działalności kontrolnej przez GIIF nad podmiotami wymienionymi w art. 130 ust. 2 ustawy AML/CFT. W latach 2022–2023 GIIF nie monitorował terminowego przekazywania rocznych planów kontroli ani ich kompletności. W ocenie NIK, kontrola AML/CFT realizowana przez naczelników urzędów celno-skarbowych i prezesów sądów apelacyjnych miała ograniczony zakres, a wojewodowie i starostowie zasadniczo nie przeprowadzali kontroli nad fundacjami i stowarzyszeniami, co wynikało z luk prawno-organizacyjnych i ograniczonych narzędzi.

GIIF argumentował, że zmiany kadrowe w DIF miały charakter stopniowy i ewolucyjny, mające na celu wydzielenie Wydziału Postępowań Administracyjnych. Podkreślono, że ani NIK, ani ewaluacje polskiego systemu AML/CFT nie wskazały negatywnych konsekwencji tych zmian dla jakości kontroli. W ocenie GIIF, profesjonalizm i efektywność działań opierają się przede wszystkim na praktycznych umiejętnościach i doświadczeniu pracowników, uzupełnionych o teoretyczne przeszkolenie i wiedzę z zakresu AML/CFT.

Zasadność tego podejścia potwierdzają protokoły kontroli GIIF, pozytywnie ocenione przez Europejski Urząd Nadzoru Bankowego, oraz fakt, że NIK nie zgłosiła zastrzeżeń do sporządzonych protokołów. Dodatkowo, GIIF zauważył, że przepisy ustawy AML/CFT nie nakładają na niego obowiązku monitorowania terminowości i kompletności przekazywanych planów kontroli.

Postępowania administracyjne

NIK krytycznie oceniła zwłokę w wszczynaniu i długotrwałość, a w jednym przypadku przewlekłość, prowadzenia postępowań administracyjnych przez GIIF w zakresie nakładania kar pieniężnych. Średnio postępowania w I instancji były wszczynane po 360 dniach od zakończenia kontroli, a w trzech przypadkach doszło do częściowego przedawnienia karalności naruszeń, co skutkowało nienałożeniem kar pieniężnych za wszystkie stwierdzone nieprawidłowości lub znacznym ich obniżeniem.

GIIF, odnosząc się do zarzutów, stwierdził, że żadne z krytycznie wskazanych postępowań nie było prowadzone dłużej niż to niezbędne do prawidłowej analizy obszernego materiału dowodowego. Wskazano, że postępowania AML/CFT są wielowątkowe i złożone, co wymusza priorytetyzację i wszczynanie w pierwszej kolejności spraw o najcięższej wadze naruszeń. GIIF podjął działania mające na celu skrócenie czasu trwania postępowań, w tym wprowadzenie wytycznych skracających objętość decyzji, wzory pism, zatrudnienie nowych pracowników oraz opracowanie nowej procedury postępowań administracyjnych.

Analizy wstępne i operacyjne (zawiadomienia)

NIK ustaliła, że znaczny upływ czasu od wpływu zawiadomień o podejrzanych transakcjach do ich kwalifikacji do dalszej analizy miał negatywny wpływ na skuteczność systemu AML/CFT. W badanej próbie średni czas oczekiwania na kwalifikację zawiadomienia wyniósł co najmniej 338 dni roboczych (490 dni kalendarzowych). Stwierdzono, że nie wypracowano skutecznych rozwiązań na rzecz skrócenia tego czasu, a funkcjonujący system teleinformatyczny SI*GIIF był niedostosowany do przyjmowania ustrukturyzowanych zgłoszeń.

Według przekazanych wyjaśnień Ministerstwa Finansów: „przedstawione dane dotyczące średniego czasu od wpływu zawiadomień o podejrzanych transakcjach do ich zakwalifikowania do analizy nie oddają w pełni ustaleń Najwyższej Izby Kontroli (NIK) zawartych w „Informacji o wynikach kontroli”. NIK określiła średni czas na poziomie 338 dni roboczych wyłącznie na podstawie analizy próby 20. najdłużej oczekujących zawiadomień. Pominięcie tej istotnej informacji może prowadzić do błędnej interpretacji rzeczywistej efektywności procedur stosowanych przez Generalnego Inspektora Informacji Finansowej.”

GIIF zaznaczył, że zidentyfikowany przez NIK niski odsetek odmów wszczęcia postępowań (0,6%) świadczy o wysokiej jakości prowadzonych analiz. GIIF podjął szereg działań usprawniających proces analizy zawiadomień, w tym zwiększenie zatrudnienia i rozpoczęcie prac nad wdrożeniem nowego systemu informatycznego SIGIIF 2.0 z modułem goAML.

GIIF wyraził jednak obawę, że rozwiązania proponowane przez NIK, takie jak wprowadzenie jednolitego terminu dla różnych kategorii spraw, mogłyby skutkować spadkiem jakości analizy. Niezależnie od tego, GIIF uznaje za priorytet dalsze działania na rzecz skrócenia czasu analizy, m.in. poprzez regulacje wewnętrzne, rozwój zasobów ludzkich i narzędzi informatycznych.

Reakcja na konflikt rosyjsko-ukraiński

NIK krytycznie oceniła, że GIIF (jako JAF) nie podjął skutecznych działań w związku ze wzrostem ryzyka prania pieniędzy i finansowania terroryzmu na skutek agresji Rosji na Ukrainę i masowej migracji ludności do Polski. JAF skoncentrowała się głównie na walce z wykluczeniem finansowym uchodźców z systemu bankowego, a nie na opracowaniu szczegółowych wytycznych i rekomendacji dla instytucji obowiązanych dotyczących pogłębionej analizy ryzyka ML/FT w tym kontekście. Dodatkowo, aktualizacja KOR nastąpiła dopiero w listopadzie 2023 r., czyli 21 miesięcy po ataku Rosji na Ukrainę.

GIIF wskazał, że aktualizacja KOR w listopadzie 2023 r. uwzględniała wzrost ryzyka wynikający z konfliktu zbrojnego na Ukrainie i migracji, co wymagało przebudowy niektórych części dokumentu. Generalnie, element zagrożenia i podatności wynikający z agresji na Ukrainę został uwypuklony w KOR. GIIF prowadził analizy dotyczące napływu środków z Ukrainy i współpracował z ukraińskim JAF.

Ponadto, Urząd Komisji Nadzoru Finansowego (UKNF) wydał rekomendacje dla banków dotyczące dostępu do rynku finansowego dla uchodźców z Ukrainy i mitygowania zwiększonego ryzyka, a także komunikat KNF dotyczący ryzyka związanego z walutami wirtualnymi w kontekście unikania sankcji. Narodowy Bank Polski (NBP) również monitorował ryzyko, dodając pozycję dla hrywny ukraińskiej w formularzu sprawozdawczym i przekazując wskazówki kontrolerom dotyczące rozpoznanych zagrożeń.

Pozytywne aspekty działania systemu AML/CFT

Mimo zidentyfikowanych nieprawidłowości, NIK wskazała również na szereg pozytywnych aspektów funkcjonowania systemu AML/CFT:

• Działania GIIF: NIK pozytywnie oceniła działania GIIF związane z blokadami rachunków, jakość merytoryczną kontroli oraz funkcjonowanie Komitetu Bezpieczeństwa Finansowego. Pozytywnie oceniono również składanie przez GIIF zażaleń na prokuratorskie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania oraz intensywną współpracę międzynarodową.
• Działania KNF: Komisja Nadzoru Finansowego (KNF) i jej Urząd prawidłowo realizowały większość zadań w obszarze AML/CFT, w tym procedury i metodykę kontroli. NIK nie wniosła uwag do zakresu przeprowadzanych przez KNF kontroli, a także pozytywnie oceniła działania KNF w związku z agresją Federacji Rosyjskiej na Ukrainę.
• Działania NBP: NIK nie stwierdziła nieprawidłowości w sprawowaniu kontroli AML/CFT przez Prezesa NBP nad podmiotami prowadzącymi stacjonarne kantory walutowe. Pracownicy NBP posiadali wymagane doświadczenie i podnosili kwalifikacje. NBP również monitorował ryzyko związane z napływem gotówki z Ukrainy i wprowadzał odpowiednie rozwiązania.

Wnioski i rekomendacje NIK

NIK przedstawiła kilka propozycji oraz innych wniosków dotyczących systemu, które mają na celu ulepszenie funkcjonowania systemu przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu (AML/CFT):

• Kwestie legislacyjne:
  • Uregulowanie kwestii kontroli fundacji i stowarzyszeń w obszarze AML/CFT, poprzez dodanie przepisów uprawniających organy nadzorujące do żądania informacji i dokumentów (np. księgowych) w celu identyfikacji instytucji obowiązanych oraz określenie sankcji za brak współpracy.
  • Objęcie nadzorem branżowym tzw. kantorów internetowych, czego NIK domagała się już po kontroli w 2015 r.. Minister Finansów informował o inicjacji prac legislacyjnych w tym zakresie w 2024 r..
  • Wprowadzenie do polskiego porządku prawnego instytucji tymczasowego zatrzymania środków pieniężnych w drodze decyzji administracyjnej w celu zapewnienia stosowania art. 7 rozporządzenia 2018/1672.
  • Niezwłoczne wydanie rozporządzeń (art. 79 ust. 3, art. 84 ust. 4, art. 94 ustawy AML/CFT) oraz udostępnienie elektronicznych wzorów zawiadomień i innych dokumentów. Minister Finansów wskazał, że prace nad tymi rozporządzeniami są wstrzymane ze względu na planowane zmiany w ustawie AML/CFT i zostaną przekazane wraz z nowym projektem ustawy.
  • Włączenie Ministra Sprawiedliwości w czynności kontrolne wobec notariuszy w obszarze AML/CFT.
  • Określenie terminów na wypełnianie obowiązków tzw. dynamicznych instytucji obowiązanych (np. fundacji i stowarzyszeń, które stają się instytucjami obowiązanymi w wyniku określonych transakcji).
• Inne wnioski systemowe:
  • Rozszerzenie funkcjonalności Systemu Obsługi Wydziałów KRS (SOW KRS) i wyszukiwarki KRS, aby umożliwić wyszukiwanie stowarzyszeń i fundacji według organu sprawującego nadzór.
  • Przekazanie przez GIIF wytycznych i wskazówek postępowania dla instytucji obowiązanych w związku ze zwiększonym ryzykiem ML/FT wynikającym z masowego napływu imigrantów i uchodźców.
  • Wypracowanie skutecznych rozwiązań na rzecz skrócenia czasu wstępnej analizy zawiadomień wpływających do DIF.
  • Zapewnienie takiej organizacji pracy w DIF, która umożliwi wszczynanie postępowań administracyjnych bez zbędnej zwłoki i zapobiegnie ich przewlekłości.
  • Zintensyfikowanie prac związanych z realizacją projektu System Informatyczny GIIF 2.0 wraz z implementacją oprogramowania goAML.
  • Zapewnienie szkoleń z metodyki audytu, kontroli i compliance dla pracowników DIF realizujących czynności kontrolne oraz dobór kandydatów z odpowiednimi kompetencjami.

Podsumowanie

W podsumowaniu, NIK uznała skuteczność działania krajowego systemu AML/CFT za niewystarczającą, wskazując na szereg nieprawidłowości i luk. W ocenie NIK, braki te miały wpływ na funkcjonowanie systemu i jego zdolność do skutecznego przeciwdziałania przestępstwom. Mimo zróżnicowania w ocenie poszczególnych zagadnień, GIIF i Minister Finansów podkreślili, że zalecenia pokontrolne NIK zostały już wykorzystane do analizy merytorycznej w celu przygotowania nowych rozwiązań.

Trwają działania mające na celu zwiększenie efektywności systemu, wzmocnienie zasobów ludzkich, wdrożenie nowego systemu informatycznego oraz usprawnienie procesów legislacyjnych i administracyjnych. Dodatkowo, GIIF wskazał, że w raporcie Basel AML Index 2024 Polska poprawiła swoją pozycję o 5 miejsc w rankingu oceniającym ryzyko prania pieniędzy i finansowania terroryzmu w porównaniu do danych z 2022 r., co świadczy o postępach. Ostatecznym celem jest stałe doskonalenie systemu AML/CFT, aby sprostać dynamicznie zmieniającym się warunkom.

Słownik kluczowych terminów

• AML/CFT (Anti-Money Laundering/Combating the Financing of Terrorism): Przeciwdziałanie praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu. Ogół działań i przepisów mających na celu zapobieganie wykorzystywaniu systemu finansowego do przestępstw finansowych.
• Blokada rachunku: Czasowe uniemożliwienie korzystania i dysponowania ze wszystkich lub części wartości majątkowych zgromadzonych na rachunku, w tym również przez instytucję obowiązaną.
• Departament Informacji Finansowej (DIF): Komórka organizacyjna w strukturze Ministerstwa Finansów, wyodrębniona w celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań Generalnego Inspektora Informacji Finansowej.
• Dyrektywa AML/CFT (Dyrektywa 2015/849): Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/849 z dnia 20 maja 2015 r. w sprawie zapobiegania wykorzystywaniu systemu finansowego do prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu.
• Generalny Inspektor Informacji Finansowej (GIIF): Organ właściwy do spraw przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu w Polsce, pełniący funkcję jednostki analityki finansowej (JAF).
• Instytucja obowiązana: Podmiot (np. banki, SKOK-i, kantory, fundacje, stowarzyszenia spełniające określone warunki), na którym spoczywają obowiązki wynikające z ustawy AML/CFT w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu.
• Jednostka Analityki Finansowej (JAF): Podmiot odpowiedzialny za zapobieganie, wykrywanie i zwalczanie przypadków prania pieniędzy i finansowania terroryzmu w danym państwie. W Polsce rolę tę pełni GIIF.
• Jednostki współpracujące: Organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego, inne państwowe jednostki organizacyjne, NBP, KNF i NIK, które współdziałają z GIIF w systemie AML/CFT.
• Kantory internetowe: Podmioty świadczące usługi bezgotówkowej wymiany walut za pośrednictwem Internetu, których działalność do końca 2024 r. nie była szczegółowo uregulowana.
• Komisja Nadzoru Finansowego (KNF): Organ właściwy w sprawach nadzoru nad rynkiem finansowym, w tym nadzoru bankowego, nad rynkiem kapitałowym, ubezpieczeniowym, emerytalnym, nad instytucjami płatniczymi i spółdzielczymi kasami oszczędnościowo-kredytowymi.
• Komitet Bezpieczeństwa Finansowego: Organ doradczy i opiniodawczy w sprawach związanych z przeciwdziałaniem praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu.
• Krajowa Ocena Ryzyka (KOR): Dokument opracowywany przez GIIF, zawierający oszacowanie ryzyka prania pieniędzy i finansowania terroryzmu w Polsce.
• Minister Finansów: Minister właściwy do spraw finansów publicznych, budżetu, instytucji finansowych, naczelny organ informacji finansowej.
• Narodowy Bank Polski (NBP): Bank Centralny Rzeczypospolitej Polskiej, wykonujący kontrolę działalności kantorowej.
• Najwyższa Izba Kontroli (NIK): Naczelny organ kontroli państwowej w Polsce, oceniający działalność organów państwowych.
• Pranie pieniędzy: Czyn określony w art. 299 Kodeksu karnego, polegający na ukrywaniu przestępnego pochodzenia wartości majątkowych.
• Rozporządzenie 2018/1672: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1672 w sprawie kontroli środków pieniężnych wwożonych do Unii lub wywożonych z Unii.
• Strategia Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy oraz Finansowaniu Terroryzmu: Dokument strategiczny określający wizję, priorytety i plan działań mających na celu ograniczenie ryzyka prania pieniędzy i finansowania terroryzmu.
• Ustawa AML/CFT (Ustawa o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu): Ustawa regulująca obowiązki podmiotów w zakresie przeciwdziałania tym zjawiskom.
• Ustawa Prawo dewizowe: Ustawa regulująca zasady działalności kantorowej.
• Zawiadomienie o podejrzanej działalności (SAR – Suspicious Activity Report): Obowiązek instytucji obowiązanych do niezwłocznego zawiadamiania GIIF o przypadku uzasadnionego podejrzenia, że transakcja lub wartości majątkowe mogą mieć związek z praniem pieniędzy lub finansowaniem terroryzmu.

Artykuł powstał na podstawie:

• Najwyższa Izba Kontroli: Informacja o wynikach kontroli: Funkcjonowanie systemu przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu
• Komunikat Generalnego Inspektora Informacji Finansowej nr 98 odnoszący się do wyników kontroli NIK nr P/24/010

Najczęściej zadawane pytania – Raport NIK dotyczący funkcjonowania systemu przeciwdziałania praniu pieniędzy